Friday 24th Nov 2017

Alessandro Marrone -

23 Stati membri dell’Ue hanno l'altro ieri deciso di dare vita alla Permanent Structured Cooperation (Pesco) nel campo della difesa. Si tratta non solo di un forte gesto politico e simbolico, ma di un atto che apre un processo istituzionale e legalmente vincolante verso una maggiore cooperazione e integrazione in questo ambito.

La valenza politica della Pesco
Tutti gli attuali Stati membri Ue tranne, Gran Bretagna, Irlanda, Danimarca, Portogallo e Malta hanno notificato l’intenzione di aderire alla Pesco, il cui lancio sarà ufficialmente deciso dal Consiglio dei Ministri degli Esteri dell’11 dicembre. Attivare questa modalità di integrazione differenziata, prevista dal Trattato di Lisbona dal 2009, costituisce innanzitutto una risposta politica sia alla domanda di maggiore sicurezza da parte dei cittadini europei, sia alle tendenze centrifughe e disgregatrici che hanno avuto massima espressione con il referendum sulla Brexit.

Il fatto che la stragrande maggioranza degli Stati membri abbia aderito all’iniziativa rafforza questa valenza politica. Tuttavia, l’adesione alla Pesco di governi come quello ungherese o polacco, che hanno finora mostrato scetticismo se non opposizione verso un rafforzamento dell’Ue, potrebbe essere dovuta più al timore di restare tagliati fuori dal nocciolo duro della difesa europea che ad una convinta adesione a questo progetto politico.

Sul numero dei Paesi aderenti alla Pesco hanno inciso gli impegni necessari da prendere per l’ingresso nell’iniziativa, a lungo negoziati tra i principali fautori del progetto, cioè tra Parigi, Berlino, Bruxelles e Roma. Da un lato la Francia voleva criteri più impegnativi, un ‘biglietto di ingresso’ più oneroso per assicurare che la Pesco fosse un’iniziativa davvero ambiziosa, in grado di assicurare un’autonomia strategica nell’uso della forza armata e nello sviluppo e nella produzione degli equipaggiamenti militari necessari – indipendentemente dai fornitori non europei, in primis americani. D’altro canto la Germania ha invece insistito sul carattere inclusivo della Pesco, di sponda anche con le istituzioni Ue, e sull’opportunità politico-strategica di non escludere Paesi dell’Europa centro-orientale dal processo di integrazione nella difesa.

Il punto di equilibrio si è dovuto trovare tra queste due visioni, probabilmente più vicino a Berlino che a Parigi, e non a caso “ambitious and inclusive” è il binomio che ricorre nei documenti ufficiali che istituiscono la Pesco. Documenti che, insieme alla notifica di adesione, vedono un primo annesso sui principi base dell’iniziativa, un secondo sugli impegni vincolanti presi dagli Stati aderenti e un terzo sulla governance della Pesco stessa.

L’ancoraggio e il motore istituzionale
Proprio il suo carattere istituzionale differenzia la Pesco da precedenti prese di posizione politiche a favore dell’Europa della difesa. In questo caso infatti si attuano disposizioni del Trattato di Lisbona che prevedono impegni vincolanti, meccanismi di verifica degli impegni presi e la possibilità (remota) di escludere dal club Pesco gli Stati che non rispettino i requisiti fissati.

Inoltre, la Pesco si integra con le istituzioni esistenti, traendone forza e rafforzandole vicendevolmente in un quadro politico-militare più solido, unitario e duraturo. L’Alto Rappresentante e vice-presidente sarà pienamente coinvolto, anche con la responsabilità della valutazione annuale sull’andamento della Pesco. La European Defence Agency (Eda), il Servizio europeo di azione esterna (Seae), lo EU Military Committee – quest’ultimo presieduto dal 2018 dall’attuale capo di Stato Maggiore della difesa italiana Claudio Graziano – faranno da segretariato alla Pesco, mentre il Comitato Politico e di Sicurezza ed il Consiglio europeo si riuniranno anche in “formato Pesco”.

Tale inquadramento istituzionale funge positivamente da ancora, evitando che l’iniziativa si dissolva se dovessero cambiare alcune delle circostanze politiche che l’hanno favorita. E, cosa ancora più importante, funge da motore, con un’intrinseca spinta politica e tecnocratica verso maggiore integrazione, come sperimentato non solo in altri ambiti, con la logica funzionalista, ma anche nel campo della difesa con il processo di elaborazione ed attuazione della EU Global Strategy – di cui la Pesco è uno dei frutti più importanti -.

La sinergia tra Pesco ed altre iniziative in corso
Proprio perché la Pesco è profondamente inserita nel quadro istituzionale Ue, nel disegnarla viene sancito il suo legame con altre due importanti iniziative in corso. Da un lato la Coordinated annual Review of Defence (Card), ovvero il meccanismo di coordinamento tra i ministri della Difesa Ue per la pianificazione delle capacità militari nazionali, previsto dalla EU Global Strategy e che verrà attuato nel 2018 con il sostegno dell’Eda. Dall’altro lo European Defence Fund (Edf) lanciato dalla Commissione europea alla fine del 2016 per finanziare la ricerca in ambito militare all’interno dell’Ue, per la prima volta nella storia dell’Unione, e per co-finanziare i progetti cooperativi di sviluppo e acquisizione di equipaggiamenti che vedono la partecipazione di almeno due Stati membri. Il combinato disposto dei fondi Ue, del coordinamento ministeriale in ambito Eda e della spinta istituzionale e politica Pesco, rappresenta davvero un nuovo e fattibile percorso verso la difesa europea.

Cercasi centro di gravità permanente
Un percorso che necessità però di passi concreti per realizzarsi. I prossimi passi saranno, insieme al lancio ufficiale l’11 dicembre, l’elaborazione dei piani nazionali di attuazione della Pesco e il conseguente avvio di progetti congiunti per lo sviluppo di nuove capacità militari e/o la messa a sistema di quelle esistenti.

Qui sarà cruciale evitare che la Pesco si limiti a un mero contenitore di progetti portati avanti da diversi gruppi di Stati membri scarsamente coordinati tra loro: risultato che non risolverebbe le necessità delle forze armate europee e neppure la domanda di sicurezza dei cittadini o il progetto politico di un’Europa della difesa.

Servirà presentare progetti seri e ambiziosi e costruirvi intorno il consenso necessario affinché l’insieme dei maggiori Paesi partecipi alla grande maggioranza dei progetti. In altre parole, servirà un centro di gravità permanente per la Pesco – verosimilmente tra Parigi, Berlino, Bruxelles e Roma – e la leadership politica per formarlo, gestirlo e farlo evolvere nella difesa europea.

Alessandro Marrone è responsabile di ricerca del Programma sicurezza e difesa dello IAI (Twitter @Alessandro__Ma)